L’urgence au service des grands problèmes : Duran et Thoenig lus par Laurence Ould-Ferhat

Laurence Ould-Ferhat est chargée de mission en évaluation des politiques publiques dans une collectivité territoriale. Chercheuse au laboratoire Printemps de 1995 à 2004, elle en est restée membre associée (voir son profil sur le site officiel) Elle présente ici les enseignements qu’elle a tirés de L’état et la gestion publique territoriale, un article de Patrice Durand et Jean-Claude Thoenig publié par la Revue française de sciences politiques (1996/4), qu’on peut lire dans son intégralité sur Persée. Vos commentaires sont les bienvenus au bas de cet article.

"Muddling through" : en anglais, se tirer d'affaire, ou plutôt se dépétrer... d'une flaque de boue (mud). Photo Mike Amblach/Flickr

Les politiques publiques décentralisées ont de grandes ambitions pour la société. Lorsque je rencontre les services pour qu’ils me parlent de leur politique, ils disent parfois qu’ils avaient “peu de billes” pour mettre en forme le dispositif, qu’ils ont bricolé un système D “à l’arrache”, dans l’urgence, pour sauver la mise ; mais que le dispositif est actuellement insatisfaisant, qu’il leur échappe, qu’ils aimeraient y voir plus clair.

Si les orientations, les principes et les valeurs politiques d’un programme ont été déclarées dans les documents cadres (exposé des motifs), et si le règlement d’intervention précise des modalités concrètes d’affectation des crédits, on s’aperçoit qu’entre les deux, il y a tout un monde, et que le dispositif n’a pas été réellement pensé. Dans les services, on entend aussi qu’il n’est pas possible de réfléchir face à l’urgence de la gestion quotidienne, et que cela est bien dommage.

J’ai été soulagée de trouver, avec l’art du muddling through (de se tirer d’affaire), une ressource de sens dans un vieux texte de Duran et Thoening : l’urgence vient au secours de l’impossibilité, pour les administrations, de penser des problèmes aussi généraux, vastes et complexes que ceux auxquels prétendent s’attaquer les politiques publiques actuelles : les banlieues, les conduites à risque, la parentalité, le développement économique, l’éducation, le développement local, les clusters d’entreprises… L’urgence de l’action n’est-elle pas la meilleure façon de ne pas sombrer dans un abime de perplexité face à ces constructions politiques ?

 

« À des problèmes susceptibles d’être traités par des routines succèdent des problèmes difficiles à structurer. Le degré de leur structuration est fonction des connaissances disponibles et de la capacité des acteurs à comprendre leur nature. Les problèmes mal structurés se caractérisent notamment par l’interaction d’un nombre important de variables dont les comportements sont perçus comme aléatoires, ce qui engendre une forte imprévisibilité et exige en retour une connaissance locale, donc décentralisée. Faute de théorie pour enserrer les comportements des variables en jeu, faute de pouvoir structurer leurs interrelations, les responsables publics subissent les événements, ne les maîtrisent pas. La fourniture d’une allocation, la construction d’un pont ne relèvent pas du même type d’incertitude que le traitement des quartiers sensibles ou la lutte contre la toxicomanie. En quelques années, la gestion territoriale est passée d’incertitudes structurées à des incertitudes non structurées. Une incertitude structurée se présente comme une variable à l’intérieur d’un programme d’action déjà constitué: l’attention se porte sur les questions de mise en oeuvre et l’incertitude relève pour l’essentiel de la disponibilité d’information. Elle exige, pour être réduite, que les routines s’adaptent aux spécificités locales. Les incertitudes non structurées caractérisent des situations où la connaissance nécessaire à la formulation des problèmes, c’est-à-dire la théorie d’un programme général, est absente. Leur part ne cesse de croître au détriment des premières. […]
La bureaucratie représente une réponse à un problème programmable. Si l’incertitude est faiblement structurée, la bureaucratie ne sait pas faire. Cela explique pourquoi l’urgence fournit aux autorités publiques un réducteur d’incertitude. Le manque de temps limite les possibilités d’attention et donc de discussion, ce qui privilégie les enjeux simples et la débrouillardise locale. Le « muddling through » (se tirer d’affaire) offre quelques avantages pour gérer un problème public qu’on ne maîtrise pas. »

P. Durand et J.-C. Thoenig, L’état et la gestion publique territoriale, Revue française de sciences politiques (1996/4)

Mais au fait, qu’est-ce que l’évaluation des politiques publiques ?

Réponse de Laurence Ould Fehrat.

L’évaluation des politiques publiques est une forme d’étude appliquée à la rationalisation et à l’amélioration de l’action publique. Les enquêtes évaluatives, d’une durée approximative de six mois, peuvent être menées par des prestataires externes (cabinets de consulting ou équipes de chercheurs). Elles peuvent être également menées en interne, comme cela se fait de plus en plus, par des évaluateurs « organiques » en poste comme chargés de mission dans les administrations publiques.

L’évaluation ausculte l’ensemble du cycle d’une politique publique pour comprendre ses rouages cachés, ses réalisations tangibles et ses effets attendus ou inattendus. Il n’y est pas seulement question d’indicateurs de performances, mais également d’analyse et de production de connaissance sur l’utilité sociale de l’action publique. L’évaluation des politiques publiques est une forme d’expertise permettant (en théorie) de savoir si les programmes publics mis en place dans le but de remédier à un problème de société sont efficaces et atteignent les objectifs que les décideurs leur ont fixés. En réalité, il est difficile d’établir les conséquences exactes des programmes publics, tant les objectifs politiques sont flous, les configurations sociales sur lesquelles ils agissent complexes et les causalités à l’origine des phénomènes observés, multiples. Difficile d’évaluer les effets en emploi d’une politique de Clusters, ou bien les effets sur les comportements des politiques de prévention sanitaires et sociales comme les conduites à risques et toxicomanies. Il arrive que les évaluations remplissent peu leur mandat officiel et s’emploient davantage à évaluer des moyens (une ingénierie), des coûts et des réalisations concrètes, bref à suivre la mise en œuvre des actions et prestations, qu’à évaluer vraiment les résultats et les impacts. Cependant, l’analyse des pratiques évaluatives révèle d’autres vertus, comme par exemple l’apprentissage organisationnel et la réappropriation du sens des politiques publiques par les agents de la mise en œuvre, qui permettent indirectement de faire progresser l’action publique. L’appréciation de la qualité des coopérations partenariales est souvent au cœur des préoccupations. Dans un Etat décentralisé et déconcentré, l’efficacité publique semble aujourd’hui dépendre de la coordination réussie d’acteurs de diverses institutions associés le temps de s’attaquer à une nouvelle situation/problème mise à l’agenda politique.

L’évaluateur effectue un travail proche à certains égards du quotidien du chercheur. Il engrange des informations diverses sur la politique publique (statistiques sur les bénéficiaires, documents et archives administratives), enquête sur le terrain (questionnaires, entretiens individuels ou de groupes en veillant à la pluralité des positions d’acteurs ; plus rarement observation, trop coûteux), analyse et traite l’ensemble des informations recueillies en vue de produire un rapport d’évaluation. La comparaison s’arrête là. Au-delà du simple constat sur le « comment ça fonctionne » et, mieux, la compréhension des phénomènes en jeu, le rapport d’évaluation doit porter un jugement normatif sur la valeur de la politique et proposer des solutions nouvelles pour réorienter la politique, ou même parfois la supprimer si elle n’a pas fait ses preuves. L’expertise doit outiller de réflexivité les opérationnels et aider à la décision du politique, et n’a plus grand-chose à voir avec la neutralité axiologique du chercheur. La visée est opérationnelle car la production de connaissance ne saurait se faire pour elle-même mais bien pour faire évoluer l’action publique dans une optique de « modernisation » au double sens d’optimisation (de l’argent public) ou d’efficience, et de processus qualité (du service public).

Plutôt qu’une discipline, l’évaluation des politiques publiques est un artisanat intellectuel, entre recherche et consulting. Elle emprunte ses méthodes d’investigation, ses grilles de lectures et ses outils de pensée aux différentes sciences sociales tout en bénéficiant des innovations issues du monde du consulting en termes de méthodes projets, de présentation de résultats et de pédagogie de l’évaluation.  Un solide ancrage disciplinaire, scientifique, semble nécessaire pour éviter un des travers de l’évaluation des politiques publiques qui est d’utiliser les sciences sociales comme une boîte à outil méthodologique et un prêt à penser conceptuel, au lieu d’en faire la source d’un regard distancé et critique sur les évidences les mieux partagées (et souvent les plus paradoxales !) des administrations publiques. Les sciences sociales, dont la sociologie mais pas exclusivement, ouvrent des perspectives d’interprétation théoriques là où la tentation est purement descriptive et le risque, que l’évaluateur reprenne à son compte les opinions des parties prenantes de la politique, dont il se contenterait de faire la synthèse en omettant de les analyser.


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